L’État doit-il faire des investissements risqués ?

En débat

L’État doit-il faire des investissements risqués ?

Au gré des privatisations d’entreprises publiques, l’appareil étatique s’est peu à peu substitué aux investisseurs privés. Ce choix fait débat.

L’état doit-il faire des investissements risqués ?

Oui, mais

Scott Viallet-Thévenin

Est professeur assistant à l’Université Mohammed VI-Polytechnique au Maroc et chercheur associé à Sciences Po. Ses recherches portent notamment sur le gouvernement des entreprises publiques.

Oui

Christian Gollier

Est directeur général de la Toulouse School of Economics et président de l’Association européenne des économistes de l’environnement. Il est l’auteur de Le Climat après la fin du mois (puf), et de plus de 100 articles et livres scientifiques

L'avis de Scott Viallet-Thévenin : Oui, mais

Avant de répondre à cette question, il faut interroger la finalité de ces investissements. Après la Seconde Guerre mondiale, l’État défendait un placement public axé sur l’intérêt général, la rentabilité étant secondaire. Pour la puissance publique, l’essentiel était de répondre à une nécessité stratégique ou à un besoin des Français. Les années 1970- 80 ont vu l’État revêtir progressivement les habits de l’acteur économique privé, préoccupé par le retour sur investissement. Son aversion au risque a évolué. Un grand nombre de privatisations ont été menées. La création de l’Agence des participations de l’État, en 2004, est le point d’orgue de cette mutation. Puis, la fondation de la Banque publique d’investissement (ayant aussi vocation à soutenir l’économie) et les nouvelles missions de la Caisse des dépôts et des consignations, ont confirmé cette donne. De stratège, l’État est devenu actionnaire en quête de dividendes. Pourtant, sa mutation avait pour objet de reprendre le contrôle d’entreprises publiques progressivement sorties du giron étatique via des opérations d’acquisition ou des prises de participation par (et dans) des groupes privés étrangers. Pour revenir dans le jeu, l’État devait donc se conformer aux règles de la finance et du marché.

Signe de ce basculement : des privatisations partielles ou totales. La privatisation en cours des Aéroports de Paris démontre bien l’approche actionnariale de la puissance publique. « L’État (…) n’a pas vocation à diriger des entreprises concurrentielles à la place d’actionnaires qui ont les compétences et les savoir-faire pour le faire mieux que lui » 1 disait en juin 2018 le ministre de l’Économie et des Finances Bruno Le Maire. Voici comment la majorité actuelle considère l’État : un actionnaire moins efficace que les actionnaires privés. En passant d’un État stratège à un État actionnaire, la puissance publique utilise les outils financiers, dont celui de l’investissement, pour mener une politique budgétaire. La vision d’un investissement public orienté d’abord par l’intérêt général s’est effritée. L’État actionnaire ne peut toutefois pas tout, dans le cadre réglementaire européen. Par exemple, s’il engage des moyens importants pour soutenir une activité industrielle en devenir, et donc à risque, les acteurs privés pourraient critiquer devant les instances compétentes une aide d’État déguisée, et donc une atteinte à la libre concurrence. In fine, ces entreprises pourraient faire condamner l’État français.

L'avis de Christian Gollier : Oui

Un investissement est dit risqué quand les bénéfices futurs ne sont pas connus à l’avance. Ni les entreprises, ni l’État, ni les bénéficiaires n’éprouvent de plaisir à supporter ce risque. Même risqué, l’investissement doit être uniquement guidé par le bien commun. À la fin, des êtres humains en subiront les avantages ou les échecs. Pour une entreprise, cette décision peut entraîner des suppressions d’emplois. Dans le cas d’un investissement public mal choisi, le citoyen peut conclure que ses impôts sont mal utilisés si les coûts dépassent les bénéfices sociétaux. Puisque la puissance publique est un acteur économique comme les autres, elle doit se demander si les risques qu’elle impose à la société sont justifiés.

Le risque est en général compensé par un bénéfice net espéré supérieur. Question importante : quel supplément de bénéfice est nécessaire pour compenser un risque collectif ? C’est la question de l’aversion au risque. L’État doit agir dans l’intérêt des citoyens et donc tenir compte de leur approche du risque. Gardons en tête une réalité : l’argent qu’on dépense pour une chose ne sera pas dépensé pour une autre. Gouverner, c’est arbitrer entre différents projets. Les règles de la décision publique sont calibrées à partir d’évaluations sociales et environnementales, mais avant tout sur le mode de fonctionnement des marchés financiers. Parce que ces marchés savent révèler les préférences des gens qui y investissent. Quels sacrifices sont-ils prêts à faire pour améliorer leur avenir (choix d’épargne) et quels risques sont-ils prêts à prendre ? Pour investir, l’État émet et vend des obligations. Il compare la rentabilité du portefeuille d’actions moyen d’un Français au taux des obligations françaises. Si le rendement sur le marché privé est de 5 %, tout projet d’investissement de l’État devra engendrer au moins ce taux de rendement pour qu’il soit socialement désirable de le mettre en œuvre. À profit futur identique, le citoyen moyen sera prêt à autoriser l’État, via l’impôt, à investir. Ce comportement économique « rationnel » permet de dire si un projet est d’intérêt général. On peut bien sûr se demander si l’épargnant représente tous les Français, mais la méthodologie part d’un principe : au sein de la même communauté de destin, les citoyens poursuivent le même but.

Cette logique financière, basée sur le taux d’actualisation (comparaison entre les coûts immédiats et les bénéfices futurs) a toutefois ses limites. Un taux élevé signifie un souhait de retour sur investissement rapide, pénalisant la logique de long terme. Pourtant, certains investissements – ceux qui sont liés à la transition écologique en tête – prendront des décennies avant de produire leur effet.

Note

1. « Bruno Le Maire dévoile le plan de privatisations », Les Échos