Migrants à Ceuta : que peut l'Union européenne ? 

En pratique

Migrants à Ceuta : que peut l'Union européenne ? 

L'Union européenne et les États membres ont jusqu’à présent, opté pour des solutions ponctuelles face à l’arrivée de migrants et réfugiés, en l’absence de procédures et de règles unifiées. Petit aperçu des lignes budgétaires et des grands principes de cette gestion européenne à travers 3 chiffres.

Après l'arrivée de 8000 migrants à la nage dans l’enclave espagnole de Ceuta, à la pointe nord de l’Afrique, entre lundi 17 et mardi 18 mai 2021, la question se pose à nouveau : quelles règles s’appliquent lorsqu’un État de l’Union européenne (UE), comme l’Espagne, fait face à des arrivées massives ?

Ces milliers de migrants et réfugiés voulaient coûte que coûte rejoindre l’Union européenne, et peut être, une nouvelle vie. Mais après avoir été secourue, la majorité d’entre eux a été renvoyée au Maroc, le pays d’où ils sont partis. 

Derrière ce nouveau drame, nous avons cherché à comprendre quels accords politiques et financiers s’appliquent pour la gestion de la migration irrégulière par l’UE. 

1. 27 

C’est le nombre actuel d’Etats membres dans l’Union européenne, pour autant de politiques migratoires. Il n’existe pas, à proprement parler, de politique migratoire commune au sein de l’UE pour ce qu’on appelle la migration irrégulière.

Éco-mots

Migration irrégulière

La migration irrégulière est le fait de franchir illégalement une frontière, c'est-à-dire sans autorisation d'entrée, ou de séjour. 

Pour comprendre cette cacophonie de règles, il faut revenir aux années 90. Les Etats-membres ont alors le projet de créer un espace de libre circulation commun, l’espace Schengen.

« À l’époque, l’idée était d’alléger voire de supprimer les contrôles internes dans cet espace, mais aussi de renforcer les contrôles externes, avec des frontières extérieures communes à l’ensemble des Etats-membres et pas seulement aux pays limitrophes », se souvient l’économiste des migrations Ekrame Boubtane, professeur d’économie à l’université de Clermont-Ferrand et chercheuse au Centre d'études et de recherches sur le développement international.

Si les règles relatives à l’intérieur, comme la libre circulation dans cet espace, sont progressivement, et dans un relatif consensus, mises en place, c’est tout l’inverse pour celles qui régissent l’extérieur. En particulier lorsqu’il s’agit de définir des règles communes relatives à l’asile et à l’immigration. 

Un premier pas est effectué avec le règlement de Dublin en 1990. 9 ans plus tard, le Conseil européen déclare vouloir mettre en place un système commun et unique d’asile et d’immigration. Mais aujourd’hui, 22 ans après, cette politique commune n’est toujours pas adoptée. 

« Nous avons avancé sur la politique migratoire pour les arrivées des migrants réguliers, mais les choses sont restées bloquées sur la gestion des arrivées irrégulières et sur la gestion de l’asile », résume Ekrame Boubtane.

Jusqu'à la crise migratoire de 2015. Cette année là, des millions de Syriens ont fui la guerre en Syrie et sont entrés dans l’Union européenne via la Turquie et la Grèce. Entre 2015 et 2016, plus de 2,3 millions de passages illégaux ont été répertoriés. 

Depuis, l'UE a mis en place des « solutions ponctuelles », en passant des accords avec des pays tiers, et en définissant au cas par cas des mesures, sans « système de gestion de la migration prévisible et fiable », estime la Commission européenne

Pourquoi des solutions ponctuelles ? Parce qu’il n’y a pas encore de volonté politique commune. D’un côté, les pays de première ligne, comme l’Espagne, l’Italie, Malte et la Grèce, souhaiteraient que les arrivées de migrants et réfugiés irrégulières soient mieux réparties dans toute l’UE. De l’autre, les pays de Visegrad refusent catégoriquement d’accueillir des migrants sur leur sol.

Éco-mots

Les pays de Visegrad

Ce groupe informel de quatre pays (la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie) a été créé à la chute de l'URSS, afin de faciliter l'entrée dans l'Union européenne de ces quatres anciens satellites russes.

D’autre part, les accords conclus avec la Turquie, le Maroc, la Tunisie et la Libye sont tous spécifiques, car « on ne peut pas appliquer les mêmes règles à des situations qui sont différentes », rappelle l’économiste des migrations, Ekrame Boubtane.

« La situation turque est assez particulière car il s'agit de déplacés syriens, des réfugiés déplacés par la guerre dans des conditions vraiment dramatiques, et qui cherchent maintenant à avoir des perspectives d’avenir meilleures. »

A l'inverse, « il ne s’agit pas de la même situation en Tunisie ou au Maroc où plus de la moitié des migrants arrivés sont des Tunisiens ou des Marocains qui cherchent à avoir une meilleure vie en Europe ».

À lire : Qu'est-ce-qu'un migrant économique ? 

Revenons sur la première « solution ponctuelle » mise en place en 2016 : l’accord conclu entre l’UE et la Turquie. 

2. 6 milliards d’euros 

C’est le montant reçu par la Turquie, à travers huit versements depuis le 18 mars 2016, date qui scelle le pacte migratoire entre l’Union européenne et ce pays. 

Alors en pleine crise migratoire, la Turquie avait accepté d’accueillir sur son sol les réfugiés arrivés en Grèce, en échange d’une aide financière pour la gestion des réfugiés, et de la relance du processus d’adhésion à l’Union européenne.  

Le dernier versement de 780 millions d'euros a eu lieu en décembre 2020. Il vise à financer « le soutien aux besoins fondamentaux, aux soins de santé, à la protection, aux infrastructures locales ainsi qu'à la formation, à l'emploi et au développement des entreprises, tant pour les réfugiés que pour les populations locales vulnérables », précise la Commission européenne. 

À plusieurs reprises, le président turc Recep Tayyip Erdogan a menacé d’ouvrir ses frontières pour faire pression sur l’Europe.

En mars 2020, Erdogan réclame par exemple le soutien de l’Union européenne dans son offensive militaire en Syrie. Comme il ne l’obtient pas, il laisse des milliers de réfugiés franchir la frontière grecque.  

La Turquie, qui héberge actuellement 4 millions de réfugiés, dont 3,6 millions de Syriens, réclame maintenant une nouvelle aide financière.

En visite en avril 2021 à Ankara, Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, a acté, rapporte ce média italien, que  « la Commission présentera bientôt une (NDLR nouvelle) proposition pour le financement des réfugiés syriens en Turquie (...) ».  

« La coopération entre l'UE et la Turquie se poursuit donc, sans que des garanties soient demandées sur les droits des réfugiés », déplore ce responsable de l’ONG EuroMedRights.

« Or, leurs droits sont bafoués systématiquement depuis cinq ans, estime-t-il, avec des retours volontaires vers la Syrie avec des réfugiés qui ne sont pas volontaires, et qui courent des risques, même de disparition une fois en Syrie. » 

Si l’accord UE-Turquie pose des obligations pour chaque partie, « le problème est la mise en pratique. Il est compliqué de répondre à la question : qu’est-ce-qui est réellement fait des versements européens ? Les autorités turques ne sont pas coopératrices. Mais en optant pour le versement aux autorités turques, nous avons choisi le modèle d’intégration dans la cité”, précise l’économiste Boubtane.

Selon ce modèle, on cherche à « intégrer les réfugiés en les formant », par exemple. L’autre possibilité était de « créer des camps de réfugiés, des villes dans des villes », des camps dans lesquels ils ne peuvent rien construire. 

L’UE doit « garantir la responsabilité et la transparence sur l'utilisation des fonds européen et l'impact humain. En particulier lorsqu'il s'agit de pays où la corruption est systématique et qui violent régulièrement les droits des migrants, des réfugiés et les droits de leurs citoyens », estimait en 2020 Wadih Al-Asmar, président de l’ONG EuroMed Rights

En ligne de mire, la Libye, pays dans lequel des médias ont dénoncé des migrants dans une situation proche de l’esclavage. Or le pays bénéficiera bientôt, comme la Turquie, d’un accord de coopération… et donc d’une aide financière.

3. +126 % 

C’est l’augmentation du budget prévu par la Commission européenne pour ses programmes de migration et d’asile. 

Adopté en décembre 2020 pour la période 2021-2027, le cadre financier pluriannuel (CFP) prévoit pour la migration et l’asile une enveloppe budgétaire totale de 22,7 milliards d'euros, soit 2,1% du budget total de l’UE de 1 074 milliards, hors plan de relance.

Au sein de ce nouveau budget, 12,7 milliards sont prévus pour la gestion des frontières, et 9,8 milliards pour la migration. 

6 milliards d'euros pour la gestion des frontières, à terme

1 300 garde-côtes et garde-frontières composent aujourd'hui l’agence Frontex, une contraction de  « frontières extérieures ». Ils seront 10 000 en 2027

Créé en 2004, Frontex a vocation à aider les Etats membres à gérer leurs frontières extérieures. Son rôle, d’abord cantonné à la surveillance de la mer Méditerranée, s’est renforcé. 

Frontex est devenu, en 2021, un véritable corps européen permanent de garde-frontières armés. 

L’agence européenne participe désormais à l’enregistrement des arrivées irrégulières, à la lutte contre les trafiquants, et à l'organisation du retour des migrants illégaux. Elle devrait devenir « le bras opérationnel de la politique de retour européenne » si le Pacte de la migration et de l’asile est voté. Elle dispose également d’une réserve d’intervention rapide en cas d’arrivée massive de réfugiés. 

Depuis une directive d’avril 2019, Frontex dispose d’équipements supplémentaires, comme des hélicoptères, des avions et des navires. 

Son budget a explosé : en 2015, il était inférieur à 100 millions d'euros, en 2020, 460 millions d’euros étaient prévus. Ils passeront à 6 milliards d’euros.

Depuis plusieurs mois, Frontex fait l’objet d’accusations « graves et répétées » de violations des droits fondamentaux, estiment des parlementaires européens fin avril 2021. L’agence est soupçonnée d’avoir expulsé illégalement des migrants, et de fournir des informations aux garde-côtes libyens ayant permis l’interception de 12 000 migrants.  

Pour la période précédente, le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la migration et l’asile était de 10 milliards. 

Comment expliquer une telle augmentation par rapport à la période 2015-2021 ? En 2017, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, avait averti les Etats membres d'un déficit imminent de 225 millions d'euros pour financer les projets migratoires, dont… le contrôle des frontières en Libye, point de départ de migrants qui risquent une traversée mortelle de la Méditerranée vers l'Italie. 

« Le financement prévu pour la période précédente a été insuffisant, en particulier lors de la crise des réfugiés de 2015/16”, précise Iris Goldner Lang, professeur de droit européen

Or, si le budget de l'UE ne joue qu'un rôle complémentaire et n'est pas destiné à remplacer les dépenses nationales dans les domaines de la migration et de l'asile, « il n'en reste pas moins que le budget général de l'UE - y compris les fonds destinés à la migration et à l'asile - reste trop modeste pour couvrir les besoins réels », explique la professeur Lang.

« Seule une réorganisation plus radicale des ressources de l'UE permettrait au budget de l'UE de couvrir les coûts de manière plus substantielle qu'aujourd'hui », précise la spécialiste. 

Ce problème de financement insuffisant pourrait s’accentuer dans les prochaines années, en particulier si la nouvelle proposition de la Commission européenne de septembre 2020, qui s’intitule « Pacte pour l’immigration et l’asile », est adoptée.

Ce texte de 1000 pages, actuellement en négociation, vise à mettre en place un système et des règles uniques qui font défaut aujourd’hui. 

Or, le Pacte impliquera la mise en place de nouvelles procédures qui « engendreront des coûts financiers considérables », explique Iris Goldner Lang.

Il faudra, liste-t-elle, construire de « nouvelles infrastructures, de nouveaux équipements, organiser de nouvelles activités opérationnelles, y compris la relocalisation de ressortissants de pays tiers, le recrutement et la formation de nouveau personnel, l'accès aux bases de données et mettre en place un nouveau mécanisme de contrôle indépendant ». 

Or, « on peut se demander quelle part de ces nouveaux coûts sera finalement couverte par le budget de l'UE et quelle part incombera aux budgets nationaux, principalement ceux des États membres de la ligne de front (comme l’Espagne, l’Italie, Malte et la Grèce), s’interroge-t-elle.  Le volet financier, soit la question du “qui prendra en charge ces coûts”, fera certainement l’objet de nombreuses négociations. »