La PAC : vers une agriculture plus verte ? 5 chiffres pour tout comprendre

Environnement

La PAC : vers une agriculture plus verte ? 5 chiffres pour tout comprendre

La nouvelle campagne 2021 sur les mesures agro-environnementales et climatiques gouvernementales (MAEC), qui a commencé le 1er avril, va s’aboutir le 17 mai 2021. Outil principal du deuxième pilier de la PAC 2023, qui est toujours en discussion, ces mesures ont pour but d’aider les agriculteurs à développer des pratiques respectueuses de l’environnement. Mais vont-elles rendre la transition écologique réelle ?

Si elle reste décentralisée, la prochaine politique agricole commune (PAC) sera inefficace”. Jean-Christophe Bureau est professeur d'économie à AgroParisTech, spécialiste des questions de commerce international dans le domaine de l'agriculture et de l'environnement, au CEPII.

D’après lui, “La transition écologique de l'agriculture continuera de dépendre de la bonne volonté de chaque État. Or, l’Europe est divisée entre les partisans d’une agriculture industrielle et ceux qui tiennent à une petite agriculture familiale."

Ce lundi 17 mai aboutit la nouvelle campagne 2021 sur les mesures agro-environnementales et climatiques gouvernementales (MAEC).

Ces  mesures permettent de soutenir financièrement les exploitants qui s’engagent dans le développement de pratiques agricoles rentables et environnementales.

Leur clôture interroge les États membres sur la capacité de la PAC àverdir” l’agriculture européenne, une volonté qu’ils ont manifestée en octobre 2020. 

386,7 milliards d’euros

Selon le Parlement européen, en décembre 2020, le budget alloué à la PAC pour la période 2021-2027, disponible à partir du 1er janvier dernier, a été fixé par la Commission européenne à 386,7 milliards d’euros, dont 8,2 milliards proviennent du programme “Next Generation EU”, destiné au financement de la relance économique et sociale postérieure au Covid-19.

Ce montant représente 31% du budget total de l’UE, contre 39 % pour la période précédente, de 2014 à 2020. 

D’après le rapport “Relations financières avec l’Union européenne", de la direction du budget, réalisé en septembre 2020, le montant a été relevé de près de 22 milliards d’euros par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne de mai 2018. 

75% des crédits de la PAC 2021-2027 correspondent aux aides directes aux agriculteurs. 25 % seront destinés au développement des territoires et des pratiques rurales, où le seuil de financement sera laissé à la décision de chaque pays membre. 

Telle qu’elle a été conçue lors de la réunion d’octobre 2021, la nouvelle PAC prévoit de donner plus de liberté à chaque pays membre qui pourra établir des plans stratégiques nationaux (PSN) qui puissent définir les lignes de la transition écologique de leur secteur agricole.

20% des paiements

L’agriculture écologique cristallise le désaccord existant entre les pays de l’UE. “Certains États, notamment les pays de l’Est, dont la Pologne, la Hongrie ou la Slovaquie, accordent très peu d’importance à l’environnement dans leur plan stratégique national (PSN), alors que pour d’autres, comme l’Autriche, l’agriculture biologique est au coeur de leur politique agricole nationale”, explique Jean-Christophe Bureau. 

Afin d’éviter des disproportions dans la part de budget consacrée à l'agro-écologie, la nouvelle PAC prévoit une mesure obligatoire.

Tous les États membres devront allouer au moins 20% des paiements directs du premier pilier à des programmes de protection de l’environnement et du climat, appelés “éco-régimes”. Ils récompenseront les exploitations agricoles les plus respectueuses de l’environnement. 

Une nouveauté qui lors de sa mise en pratique rencontrera le mêmes problème qu’avant : la distorsion de concurrence. Les États qui souhaitent développer l’agriculture biologique investiront davantage dans des méthodes d’agriculture respectueuses de l’environnement, qui nécessitent du temps. Ils se verront alors pénalisés par ceux qui investissent dans la production et qui ont un rythme de production très accéléré”, remarque  Jean-Christophe Bureau.

Dépoussierage historique sur la PAC 

Créée en 1962, la Politique Agricole Commune (PAC) vise à augmenter la productivité du secteur agricole de tous les pays membres de l’Union europénne et à le moderniser. C’est un des plus grands investissements de l’Union européenne. En 2021, elle représente 31% de son budget, ce qui équivaut à environ 386,7 milliards d’euros.

La dernière réforme de la PAC, qui est révisée tous les sept ans, était censée entrer en vigueur au 1er janvier 2021 mais en raison de nombreux retards, elle a dû être repoussée de deux ans

Deux piliers la divisent. Le premier concerne les aides directes, distribuées à 85% en fonction de la surface d’exploitation et à 15% selon le volume de production. Plus le nombre d’hectares est élevé et plus le volume de produits cultivés est important, plus l’agriculteur reçoit d’aides.

Elles sont prises entièrement en charge par l’Union européenne et sont versées aux exploitants qui font preuve de “bonnes pratiques agricoles et environnementales” (BCAE), une des conditions d’attribution  de ces aides.

Le deuxième pilier est consacré au développement rural. Ces aides peuvent être destinées à la transformation de territoires où l’exploitation agricole est compliquée, comme les montagnes.

Elles peuvent également prendre la forme de mesures agro-environnementales pour promouvoir la transition écologique de l’agriculture. Contrairement aux aides du premier pilier, ces subventions sont co-financées entre l’Union européenne et le pays membre concerné, ce qui rend la transition écologique dépendante de la bonne volonté des gouvernements. 

Le “verdissement” de l’agriculture occupe une partie de plus en plus importante au sein de la PAC mais, faute d’un financement efficace, sa mise en place rencontre des difficultés importantes, ce qui fait l’objet de nombreuses critiques. 

250 millions par an

La France est le premier bénéficiaire avec un budget de 66,2 milliards d’euros, ce qui correspond au 18% des enveloppes pré-allouées. Une place qu’elle conserve depuis des décennies. Elle est suivie par l’Espagne (12%) et l’Allemagne (11%).

Selon le ministère français de l’agriculture, les nouvelles mesures agro-environnementales et climatiques de la PAC, représentent dans son budget un montant de plus de 250 millions d’euros par an. 90 millions avaient été versés en 2012. 

Cependant, l’efficacité de la nouvelle PAC dépend de “la volonté politique de chaque pays”, souligne Jean-Christophe Bureau, “et en France elle n’est pas très présente”. 

Les deux grands syndicats agricoles français, la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et la Coordination Rurale, sont très opposés à recevoir de l’argent pour réaliser des fonctions environnementales car ils se voient comme étant des producteurs et non pas des jardiniers de la nature
Jean-Christophe Bureau

Professeur d'économie à AgroParisTech, spécialiste des questions de commerce international dans le domaine de l'agriculture et de l'environnement, au CEPII.

Pourtant, une volonté politique existe à l’échelle nationale. Présenté en 2017 dans le cadre des États généraux de l’alimentation (EGA), le plan “Ambition bio 2022”  promeut des modes de production biologiques, tout en stimulant la demande de ce type de produit.

Éco-mots

Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA)

Syndicat majoritaire dans le secteur de l'agriculture, proche du ministère.

Le projet a pour objectif de parvenir à convertir 15% de la surface agricole utile française en terrains agro-écologiques en 2022. 

10% des exploitations françaises

10% des exploitations françaises, soit 47 196, se sont engagées en bio en 2019, selon les données récoltées par l’Agence Bio. C’est 13% d’exploitations en plus qu’en 2018.

En termes de superficie, elles représentent 2,3 millions d’hectares, soit la deuxième surface la plus vaste de l’UE. L’élevage bovin est particulièrement avancé dans sa conversion, il représente 20% des fermes bio.

D’après le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, en 2018, l’agriculture et les industries agroalimentaires (IAA) représentent 3,5% du PIB national.

Elles génèrent 1,3 million d’emplois, soit 5% de l’emploi total en France. Quant à la filière du bio, elle emploie directement 179 500 personnes, contre 158 400 en 2018, ce qui équivaut à une hausse globale de 15%. 

Un développement qui s’est reflété à tous les stades de la chaîne alimentaire : production (+13%), transformation (+16%) et distribution (+24%).

100 000 euros

La FNSEA soutient que les nouvelles aides ne bénéficieront qu'aux grandes exploitations. Pour éviter cet effet d’accumulation, la Commission européenne propose d’instaurer un plafond à 100 000 euros. 

Un simple effet d’annonce selon le chercheur. Le principe général de la PAC reste le même : “une aide proportionnelle au nombre d’hectares cultivées”, conclut le chercheur.  

La PAC en dates

1957 Le traité de Rome définit la Politique agricole commune (PAC) des États membres avec pour objectifs la productivité agricole, l’indépendance alimentaire, l’amélioration du niveau de vie de la population agricole et le maintien de prix raisonnables pour les consommateurs.

1958 Conférence de Stresa. Les pays membres s’accordent sur la préférence communautaire (privilégier la production agricole européenne et taxer les importations concurrentes des produits européens), la garantie de prix minimum pour les agriculteurs (assurés de vendre à un prix supérieur à la moyenne mondiale) et la solidarité financière.

En 1962, la PAC est mise en œuvre.

1984 Réforme Mac Sharry. Limiter les surproductions (lait, céréales…) dues au protectionnisme et aux prix garantis. Des terres doivent rester en jachère. Les prix garantis sont réduits et compensés par des aides directes aux agriculteurs: le soutien financier, premier pilier de la PAC.

1999 Agenda 2000. Organiser la PAC en programmation périodique de sept ans. Se rapprocher des prix mondiaux et insister sur la pluriactivité et la multifonctionnalité de l’agriculture : le développement rural, second pilier de la PAC.

2003 Accord de Luxembourg. Rompre avec le productivisme: découpler les aides de la production. L’aide au revenu est essentiellement conditionnée à la taille des exploitations et au respect de l’environnement ou du bien-être animal: c’est l’agriculture durable.

2013 Verdissement de la PAC. Les aides (mesures agro-environnementales et climatiques, MAEC) sont liées aux pratiques environnementales et durables (polyculture, agriculture biologique, prairies permanentes…): le paiement est «vert».

2021-2027. Chaque membre élabore son Plan stratégique national (PSN PAC) définissant ses modalités de mise en œuvre de la PAC, d’après les normes d’éco-régimes et de la stratégie «De la ferme à la table». L’enveloppe allouée à la France–plus de 66 milliards d’euros– fait d'elle la première bénéficiaire de la PAC.