La France et ses trois fonctions publiques

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Ces derniers temps, il est beaucoup question de la fonction publique et de ses fonctionnaires, des salariés tout à la fois enviés pour leur régime de retraite – mis à mal par la réforme envisagée – et admirés pour leur dévouement dans la lutte contre la récente pandémie de Covid-19. 

L’objet de la fonction publique est d’assurer des missions de service public, utiles à la société, mais non rentables, car il est admis qu’elles doivent échapper à la logique du marché et du profit. Ce sont des activités non marchandes. C’est à ce titre que l’État prend en charge des missions régaliennes telles la défense ou la justice, des missions sociales comme l’aide sociale ou la santé, ou encore des activités d’enseignement et de culture. En France, la fonction publique1 occupe une place particulière avec plus de 5,5 millions de salariés, soit 20 % de l’emploi total. Un record en Europe.

En fait, il existe trois fonctions publiques spécifiques, avec trois catégories de fonctionnaires. La fonction publique d’État regroupe les fonctionnaires des ministères et des établissements publics comme la RATP, les théâtres nationaux ou Pôle Emploi, par exemple. La fonction publique territoriale rassemble le personnel des collectivités locales (régions, départements, communes) et la fonction publique hospitalière réunit notamment les personnels des hôpitaux publics et des Établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).

Répartition de la fonction publique d'État

La loi en guise de contrat  

En tant qu’enseignants, médecins, gendarmes ou policiers, les fonctionnaires sont au service de l’administration et en relation directe avec la population. Leur statut repose sur des critères communs, ce qui les distingue des salariés du secteur privé dont les droits et obligations relèvent du contrat de travail. Pour les fonctionnaires, c’est la loi qui organise leur statut. Ils sont des agents publics, statutaires, relevant du droit public.

Pour être fonctionnaire, il faut avoir réussi un concours de recrutement. C’est le moins mauvais moyen pour un pays d’attester d’une part, l’égalité d’accès en toute impartialité et d’autre part, pour retenir les meilleurs candidats. L’un des avantages d’être fonctionnaire est, bien sûr, la sécurité de l’emploi, souvent considérée comme un privilège dans un pays où le chômage est devenu quasi endémique depuis des décennies.

La garantie de l’emploi signifie qu’en cas de suppression de "son" emploi, une autre affectation de même position est garantie. Alors que dans le secteur privé, la suppression d’un emploi équivaut, dans la majorité des cas, au licenciement du salarié.

Ne pas confondre

Service public Désigne les activités d’intérêt général prises en charge directement ou indirectement par la puissance publique. Cela signifie que des entreprises privées sous contrôle de l’État peuvent s’en occuper. Ces activités répondent à trois grands principes : la mutabilité, c’est-à-dire leur capacité à s’adapter aux besoins, l’égalité dans leur accès et la continuité du service.

Secteur public Regroupe toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics. Il s’oppose donc au secteur privé.

Le périmètre du service public est plus large que celui du secteur public.

Une garantie : la titularisation

En réalité, le fonctionnaire est titulaire d’une position hiérarchique c’est-à-dire d’un grade qui lui permet d’occuper l’un des emplois qui y correspondent, par exemple "professeur agrégé". Il appartient aussi à un corps – celui de la Cour des comptes est particulièrement emblématique – et il est classé dans une catégorie (A, B, C) et selon des échelons qui conditionnent sa carrière.

On a pris l’habitude d’appeler "fonctionnaires" tous les personnels de l’administration. C’est un abus de langage car au sens strict, ils ne représentent qu’une partie – certes majoritaire (75 %) – du total, celle des titulaires. L’État emploie aussi des agents non titulaires comme des contractuels ou des vacataires. C’est en effet la titularisation, c’est-à-dire la décision de l’administration qui les emploie, qui constitue, pour les fonctionnaires, en cas de suppression de leur poste, la garantie d’obtenir un emploi correspondant à leur grade, là où les besoins du service public se font sentir.

L’Europe hétérogène 

Tous les pays n’ont pas la même définition ni la même organisation du service public. Au niveau européen, on  parle plutôt de services d’intérêt général, qu’ils soient marchands ou non, soumis à des obligations spécifiques. La France compte 88 agents publics pour 1 000 habitants2, c’est un taux d’administration relativement élevé si on le compare au taux belge (75) ou allemand (55), mais beaucoup moins qu’en Norvège (159) ou en Finlande (114).

Depuis de nombreuses années, la France souhaite réformer sa fonction publique, les gouvernements estimant son poids trop lourd, sa productivité trop faible, son coût en salaires et retraites trop élevé… Pour 2020, l’État3 prévoit près de 135 milliards pour rémunérer les fonctionnaires soit un tiers des dépenses budgétaires, dépenses qui selon l’étude Statista-2019, n’ont cessé d’augmenter depuis 2010.  

Mais il est vrai que la France a une longue tradition d’interventionnisme public.

Pour aller plus loin

1. Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2019

2. OCDE-Statista-France Stratégie, infographie 2019

3. PLF 2020