Merkel et la sortie du nucléaire : politiquement brillant, écologiquement contestable

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Merkel et la sortie du nucléaire : politiquement brillant, écologiquement contestable

Au début des années 2000, la sortie du nucléaire fait consensus en Allemagne. La chancelière en profite pour réaliser un coup politique brillant et prend les Verts de court.  Mais, sur le plan environnemental, sa décision de sortir d’une énergie bas carbone avant de sortir du charbon est contestée jusque dans son propre camp.

[C’était Merkel - 5/6] Le 26 septembre, après les élections fédérales, Angela Merkel ne sera plus la chancelière allemande. Les jeunes nés après novembre 2005 connaîtront pour la première fois un autre dirigeant outre-Rhin. L’occasion pour Pour l’Éco de revenir sur les choix de politiques économiques qui ont marqué ses quatre mandats. Ici, la décision de sortir du nucléaire en 2011.

« Sans l’énergie nucléaire, nous ne pourrons pas atteindre nos objectifs en matière de réchauffement climatique », déclarait en 1995 la jeune Angela Merkel. En 2010, après sa première réélection, elle annonce la prolongation des réacteurs existants jusqu’en 2036.

Pourtant, dès l’année suivante, la position de la chancelière change : l’Allemagne sortira bel et bien de l’atome. En 2011, le pays ferme huit centrales nucléaires se privant de 5 % de sa capacité de production électrique (plus de 8 Gigawatts en quelques mois). D'ici le 31 décembre 2022, les 17 centrales nucléaires du pays cesseront toutes de fonctionner.

Entre-temps, l’accident de Fukushima le 11 mars 2011 au Japon a changé la donne chez Angela Merkel. « L’accident japonais rappelle que la prévention ne permet pas d'éviter les catastrophes. La possibilité des accidents nucléaires a joué un rôle plus important dans les décisions publiques en Allemagne qu’en France, constate Valerie Arnhold, professeur en sociologie à l'emlyon business school, chercheure associée au Centre de sociologie des organisations et membre du programme Nuclear Knowledges à Sciences Po. En Allemagne ce débat est cadré davantage sur les conséquences potentielles d’un accident sur le territoire. Sont-elles acceptables ou non, politiquement et économiquement ? Cette question se reflète directement dans l’évaluation des risques par les experts. »

La catastrophe japonaise ne fait que confirmer l'opinion publique allemande dans sa large opposition au nucléaire (plus de 81 % approuvent la sortie) et Angela Merkel va s’inscrire – comme souvent – dans le consensus politique et sociétal de l’époque. 

Les Verts privés de raison d’être

« La décision allemande de sortir du nucléaire a été préparée à partir de 1998 avec l’arrivée au pouvoir d’une coalition entre les sociaux-démocrates et les Verts, raconte Valérie Arnhold, sociologue du risque spécialiste de politique nucléaire. En 2002, une refonte de la loi atomique est adoptée, fruit d’un compromis négocié pendant trois ans entre les entreprises, les syndicats et les politiques. Cette loi fixe des durées de vie et des quantités d'électricité restantes à produire aux centrales nucléaires et implique une sortie complète du nucléaire à horizon de 20 ans. »

Responsable des politiques européennes au sein de l’ONG Réseaux action climat, Neil Makarof rappelle qu'en Allemagne « il y a un vrai consensus politique sur la sortie du nucléaire, ce qui est complètement différent de la situation française ». Et de préciser : « Les mouvements antinucléaires y sont très forts depuis les années 70 et les catastrophes de Tchernobyl puis de Fukushima ont renforcé le consensus contre l’atome. Angela Merkel s’est inscrite dans cette continuité-là. En revanche, elle a eu à en gérer la mise en œuvre. »

Politiquement, la décision de la chancelière est un coup de génie. « La chancelière a saisi l’opportunité que représentait l’hystérie antinucléaire de l’opinion allemande après ‘Fukushima’ pour rassembler et créer un consensus national sur ce qui était devenu une question de société », écrit à l’époque Isabelle Bourgeois, experte de l’Allemagne.

Angela Merkel prend de court des Verts en pleine ascension et remporte les élections législatives suivantes en 2013, avec son score le plus élevé.

Climatiquement, la décision est beaucoup plus contestée. Pour compenser la fermeture des premiers réacteurs après l’accident de Fukushima, l’Allemagne va augmenter jusqu’en 2013 sa production de charbon, en attendant la montée en puissance des renouvelables.

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Source : Agence internationale de l'énergie. L'approvisionnement en électricité de 1990 à 2019 de l'Allemagne.

L’envol des renouvelables

La transition énergétique en Allemagne (Energiewende) s’est accompagnée d’une montée en puissance des énergies renouvelables depuis les années 2000. Et celle-ci s’est encore renforcée dans les années 2010.

« Aujourd’hui, 46 % de l’électricité allemande est issue des renouvelables. Cette forte hausse de la production d’électricité issue d’énergies renouvelables a permis de compenser la sortie du nucléaire et d’avoir une pente descendante dans l’utilisation d’énergie fossile comme le charbon à partir de 2013, détaille Neil Makaroff. En 30 ans, l’Allemagne aura fait sa double transition, avec à la fois une sortie du nucléaire puis du charbon, dans le secteur électrique. »

Pour anticiper la future sortie du charbon, l’Allemagne s’est fixé comme objectif de produire 65 % de son électricité via les énergies vertes d’ici à 2030.

Les centrales charbonnent… et tuent

Une étude réalisée à l’université de Berkeley a mesuré le coût et les externalités de la sortie du nucléaire en Allemagne si les réacteurs nucléaires n'avaient pas été arrêtés en 2011. 

Pour ce faire, elle a combiné des données sur les volumes et les coûts d’exploitation heure par heure et centrale par centrale, entre 2010 et 2017, avec des informations sur la demande et les prix de l’électricité et les conditions météorologiques locales. Les conclusions sont sans appel : le coût social de ce passage du nucléaire au charbon a été de 12 milliards de dollars par an.

« Jusqu’en 2017, il y a eu 1 100 décès supplémentaires par an dus à la pollution atmosphérique locale émise par les centrales au charbon fonctionnant en lieu et place des centrales nucléaires à l’arrêt. Cela représente 70 % du coût social du passage du nucléaire au charbon. »

En Chiffres

1 100

Surmortalité annuelle du à la pollution locale des centrales à charbon fonctionnant à la place des centrales nucléaires fermées.

Interrogé par Pour l’Éco, Olivier Deschenes, co-auteur de l’étude, économiste américain et professeur à l’université de Santa Barbara Californie, confirme la motivation principalement politique du projet, beaucoup moins rationnel sur le plan économique et environnemental. « Le sentiment antinucléaire en Allemagne est fort et les décideurs politiques élus choisiront souvent l’option politique préférée de l’électeur "médian". Mais il existe des preuves solides que les avantages attendus des fermetures étaient inférieurs aux coûts attendus. Et la décision – si tant est qu’il y ait eu une analyse coûts-bénéfices – a ignoré les coûts associés à la pollution de l’air et à la santé humaine. »

Pour le chercheur, cela s’explique en partie par la forte visibilité des centrales nucléaires sont très visibles, associée à un risque local de catastrophe, comme l’ont montré Tchernobyl et Fukushima, alors que les risques de mortalité qui émanent des émissions polluantes des centrales au charbon sont non « visibles » et par conséquent souvent délaissés.

Très chère facture

Au-delà du coût en vies humaines, les auteurs identifient d’autres externalités négatives à la fermeture anticipée de ces réacteurs nucléaires : une hausse de la production des centrales thermiques (+15 %), des importations d’électricité (+37 %), et des prix de gros (+4 %).

Fermer des centrales déjà existantes, c’est aussi se priver d’une solution peu coûteuse. « De tous les moyens de production d’électricité, le moins cher est de prolonger le parc nucléaire existant, assure Pierre-Yves Lager, en citant un rapport de l’Agence internationale de l’énergie. C’est quasiment deux fois moins cher que les énergies renouvelables. »

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Source : Agence internationale de l'énergie

Entre la fermeture anticipée des réacteurs et l’investissement public massif dans les renouvelables, les consommateurs allemands ont ainsi vu les tarifs d’électricité considérablement augmenter.

Le prix moyen pour les ménages de l'électricité en 2018 atteignait 333,9 $/MWh (environ 290,8 €/MWh au taux de change de l'époque) en Allemagne, 68 % de plus que pour les ménages français (199,1 $/MWh, soit 173,4 €/MWh). Pour les auteurs de l’étude de Berkeley, la facture totale de la fermeture anticipée des réacteurs est estimée à 1,6 milliard de dollars par an (1,39 milliard d'euros).

Neil Makaroff de Réseau action climat nuance : « La facture d’électricité est plus élevée que la moyenne européenne pour les Allemands, mais c’est aussi dû à un choix politique de faire peser le coût de la transition sur les ménages et non sur les entreprises. Les entreprises allemandes ne payent pas certaines taxes sur l’électricité pour préserver la compétitivité des industriels. »

La difficile estimation du risque nucléaire

La décision de fermeture anticipée n’est aucunement justifiable par la réduction des risques dus aux accidents et aux déchets, selon les économistes de la Toulouse School of Economics Stefan Ambec et Claude Crampes.

« Estimer l'impact économie et environnementale d'une centrale nucléaire n'est pas chose facile. Cela nécessite des hypothèses d'approximation critiquables. Mais même si on peut penser que les coûts sont surestimés et les gains sous-estimés par les auteurs de l'étude de Berkeley, l'écart entre les deux est tellement grand que l'on voit mal comment pourrait se justifier la décision de fermeture sur un plan purement techno-économique. »

Une analyse que rejette la sociologue du risque Valérie Arnhold, pour qui il est impossible de chiffrer correctement dans un modèle économique le coût d’un accident nucléaire.

« Dans le cas de Fukushima, l’accident aurait pu être bien plus grave. À un moment donné dans la gestion de crise, il y a eu une crainte réelle d’une entrée en fusion des piscines, beaucoup moins protégées que le cœur du nucléaire. Si tel avait été le cas, on aurait pu avoir une évacuation de Tokyo. Dans ce scénario, c’est un point de non-retour qui est atteint pour un pays et une société avec des conséquences humaines et économiques majeures.

Se demander s’il est acceptable ou non de rester dans l’énergie nucléaire sachant qu’un accident est possible, ne peut pas seulement relever de l’évaluation des risques ou du calcul coût bénéfice. C’est un choix citoyen qui doit être débattu et ne peut pas être réduit à une question d’experts. »

Pour Olivier Deschenes et ses coauteurs, c’est exactement la raison de leur étude économique sur la sortie allemande du nucléaire.

« Les décideurs du monde entier sont donc confrontés à un compromis difficile. De nombreux électeurs sont prêts à engager des coûts substantiels pour réduire le risque de changement climatique. Cependant, bon nombre de ces mêmes électeurs sont également réticents à soutenir l’énergie nucléaire en raison des craintes entourant les accidents nucléaires et l’élimination des déchets nucléaires.

Cela souligne qu’il est essentiel pour les décideurs politiques et les universitaires de faire connaître au public les coûts relatifs du changement climatique et de la pollution atmosphérique par rapport au risque d’accident nucléaire et à l’élimination des déchets. »

L’Allemagne, reine du CO2

« Au niveau des émissions de C02, la décision de l’Allemagne de sortir du nucléaire est une aberration, dénonce Pierre-Yves Lager, consultant dans l’ingénierie des systèmes complexes. Le nucléaire est une énergie très bas carbone, équivalente dans ses émissions aux énergies renouvelables. Si l’Allemagne avait déjà un mix électrique très largement décarboné comme la Suède ou la Finlande, ce choix aurait pu se justifier. Mais avec un mix composé pour la moitié d’énergies fossiles, non. » L'étude de Berkeley estime les rejets additionnels de CO2 à 36 millions de tonnes par an.

Et l'Allemagne n'était déjà pas une bonne élève dans le domaine. En 2018, le pays émettait pour sa production d’électricité plus de 400 g de CO2 par KwH, soit cinq fois plus que la France, où le nucléaire est beaucoup plus développé (80 g de CO2 par kWh). Au premier semestre 2021, le charbon est même redevenu le principal contributeur au réseau électrique allemand, tandis que, faute de vent, l'énergie éolienne est tombée à son plus bas niveau depuis 2018.

« ll reste à l'Allemagne 8 Gigawatts de nucléaire à fermer d'ici 2022... Alors qu'ils tournent en permanence, en ce moment, formant sur les graphiques de production électrique une ligne continue, constate Pierre-Yves Lager, consultant dans l’ingénierie des systèmes complexes. C’est autant d’émissions de CO2 qui seront évitées jusqu’à leur fermeture définitive. Quand le bandeau nucléaire ne sera plus là, ce sera de l’électricité qui manquera et qui sera remplacée par du gaz et du charbon. »

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Source : Energy-Charts.info. Production électrique de l’Allemagne lors de la première semaine de septembre. La production nucléaire est continue.

« Si la pente de sortie du nucléaire avait été plus douce, le charbon aurait sans doute décliné plus rapidement, concède d’ailleurs Neil Makaroff, responsable des politiques européennes au sein de Réseaux action climat. Mais ce n'est pas certain. Il ne faut pas oublier que le consensus sur la sortie du charbon date de 2018. Il y a dix ans, le déréglement climatique et les émissions de CO2 n'avaient pas la même place dans le débat public et la dynamique politique était très différente. »

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Source : Chiffres clés du climat; France, Europe et Monde; Édition 2021, Ministère de la transition énergétique.

« L’Allemagne est bien sur une pente descendante douce et régulière depuis 30 ans, mais au même rythme que la moyenne européenne en dépit de son investissement massif dans le renouvelable, ajoute Pierre-Yves Lager. La politique énergétique visant à supprimer d’abord le nucléaire, tout en développant massivement les énergies renouvelables n’a pas eu de résultats extraordinaires. Cela a été une simple transposition d'énergies bas carbone. »

Au sein même du parti d’Angela Merkel, la sortie du nucléaire avant celle du charbon est aujourd’hui critiquée, rapporte Michaela Wiegel, journaliste pour la Frankfurter Allgemeine Zeitung. « Le candidat de la CDU à la chancellerie Armin Laschet a reconnu que la façon dont a été mené le tournant énergétique en Allemagne n’avait pas été menée dans le bon ordre ».

Vers une dépendance renforcée au gaz russe ?

La Russie a annoncé l'achèvement du gazoduc Nord Stream 2 mi-septembre, au grand dam des ONG climatiques allemandes.

« Le projet Nord Stream 2 est controversé à juste titre. On met de l’argent public dans des investissements dans les énergies fossiles qui vont nous rendre plus dépendant de pays qui ne sont pas forcément des alliés, dénonce Neil Makaroff, responsable des politiques européennes au sein de RAC. On sait qu’on ne peut plus construire d’infrastructures gazières et qu’on va revoir réduire notre consommation de gaz de 26 % d'ici à 2030 si l'Allemagne veut respecter nos engagements climatiques européens. »

Mais avec l'achèvement de ce projet l'Allemagne n'en prend pas le chemin. « Cela ne peut que renforcer la dépendance de l'Allemagne et l'Europe au gaz russe. Ce projet va acheminer plus de 50 milliards de m3 par an, soit l'équivalent de la consommation annuelle de gaz française, calcule Pierre-Yves Lager. Pour compenser l'intermittence des renouvelables, et la double sortie du nucléaire et du charbon, l'Allemagne n'aura pas d'autre choix que de consommer ce gaz, pourtant 30 à 40 fois plus émetteur de CO2 ». 

Pour aller plus loin

The Private and External Costs of Germany’s Nuclear Phase-Out, Stephen Jarvis, Olivier Deschenes, and Akshaya Jha January 2020.

Les coûts de la sortie du nucléaire en Allemagne, Stefan Ambec et Claude Crampes, La Tribune, Février 2020.

How natural disasters can affect environmental concerns, risk aversion, and even politics: evidence from Fukushima and three European countries, Jan Goebel, Christian Krekel, Tim Tiefenbach & Nicolas R. Ziebarth, 2015.

Angela Merkel, celle qui a dit non au nucléaire, Thomas Wieder, Le Monde, Septembre 2021.