Merkel et la dette grecque : derrière la dame de fer, la stabilité budgétaire à tout prix

[C’était Merkel - 6/6] Le 26 septembre, après les élections fédérales, Angela Merkel ne sera plus la chancelière allemande. Les jeunes nés après novembre 2005 connaîtront pour la première fois un autre dirigeant outre-Rhin. L’occasion pour Pour l’Éco de revenir sur les choix de politiques économiques qui ont marqué ses quatre mandats. Ici, la crise de la dette grecque et les mesures d'austérité qui en ont découlé.

Le pire moment de quatre mandats d’Angela Merkel ? La crise grecque, lorsqu’elle a dû « imposer tant de choses aux citoyens grecs », confiait la chancelière allemande le 9 septembre.

« J’ai été dépeinte comme la méchante – c'était dur. » 

Laisser les Grecs régler leur crise

Tout commence en novembre 2009. Georges Papandréou, le nouveau Premier ministre grec aux manettes du pays depuis peu, annonce que le déficit public grec est deux fois plus important que les chiffres officiels.

En d’autres termes, la Grèce est endettée jusqu’au cou. La note donnée par les agences de notation sur sa capacité à rembourser ses créances dégringole un mois plus tard. Plus personne ne veut lui prêter de l’argent, sauf à des taux extrêmement élevés.

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Dans certains pays européens, on estime que l’euro est en danger et qu’il faut aider la Grèce.

Mais en Allemagne, où Angela Merkel entame son deuxième mandat, « la première réaction a été de dire : ce sont les Grecs qui ont vécu au-dessus de leurs moyens, c’est donc aux Grecs de régler le problème », se remémore Henrik Uterwedde, professeur d’économie et de sciences politiques et chercheur associé à l’Institut franco-allemand de Ludwigsburg en Allemagne.

Impliquer le FMI

Au fur et à mesure que la crise évolue, les lignes bougent. « Angela Merkel sait très bien qu’il va falloir faire quelque chose. » 

La chancelière allemande accepte alors l’idée d’un plan d’aide à la Grèce, mais à deux conditions. D’une part, que Papandréou présente un plan de réduction des déficits et des réformes structurelles de son économie, ce qu’il fera seulement en avril 2010.

De l’autre, que le Fonds monétaire international (FMI) soit impliqué. Ces deux conditions remplies, elle donne le 23 avril 2010 son feu vert au premier plan bilatéral d’aides à la Grèce : 110 milliards d'euros seront versés, en échange de réformes structurelles du gouvernement grec.

Sur le papier, plusieurs mois se sont écoulés entre l’appel à l’aide de la Grèce et le feu vert de Merkel. Un laps de temps nécessaire, car à l’inverse du système politique pyramidal français où le président décide seul,  « la chancelière allemande a dû trouver un compromis au sein de son parti et de sa coalition », souligne Jacob Ross, expert en relations franco-allemandes du think tank allemand DGAP.

La stabilité comme mot d’ordre

La Grèce peut donc être sauvée, mais pas sans des mesures d’austérité qui vaudront à Merkel les surnoms de  « dame de fer » ou de « mère fouettard » de l’Europe. Pour comprendre la position de la chancelière,  il est nécessaire de remonter à l'après-guerre, comme l’expose le professeur allemand d’économie Henrik  Uterwedde.

« L’identité du deutsche mark, créé en 1948, a été bâtie sur une promesse de stabilité de la monnaie. Pour nous, la « Stabilität » est presque un mot magique, qui dépasse le monétaire, en particulier après 1945 où tout a été fait pour rechercher la stabilité politique et sociale. Il s’agit d’un sujet sur lequel nous avons tendance à surréagir, pour des raisons historiques. »

Ainsi, lorsque les Allemands consentent à abandonner le deutschemark en 1999, « c’est à la condition que l’euro soit stable et qu’il y ait une banque centrale indépendante qui veille à la stabilité budgétaire ». « Le cauchemar des Allemands a toujours été que l’euro devienne une monnaie molle inflationniste, rongée de l’intérieur. »

Lors de la mise en place du pacte de stabilité et de croissance en 1997, un pacte qui interdit aux États européens de trop s’endetter, « c’est le ministre des Finances allemand d’alors, Theo Weigel, qui tient à inscrire le chiffre de 3 % du déficit à ne pas dépasser », explique l’économiste.

Angela Merkel s’inscrit parfaitement dans cette conception de l’euro. Elle dira d’ailleurs à plusieurs reprises :  « Si l’euro s’écroule, l’Europe s’écroule. »

Tsipras et la menace du Grexit

Quatre années s’écoulent après ce premier épisode de 2010, entrecoupées d’un deuxième plan d’aides en mars 2012. En janvier 2015, le parti d’extrême gauche Syriza arrive au pouvoir en Grèce. Au programme ? Renégociation de la dette publique et mise en place des mesures d’aides sociales pour les plus pauvres. La Grèce est pourtant soumise à une politique d’assainissement budgétaire. La figure de proue du parti, Alexis Tsipras, demande à l’Europe un allègement de la dette et un troisième plan d’aide, sans contreparties.

S’ensuivent de longs mois de tractation pendant lesquels Angela Merkel ne change pas sa position de 2010. Un troisième plan, oui, mais pas sans nouvelles réformes structurelles. Quant à l’allégement de la dette, c'est peine perdue pour les Grecs.

« La position de la chancelière a été aussi impopulaire en Allemagne qu’en Europe », commente Henrik Uterwedde, soulignant des pressions aussi bien nationales qu'internationales.

D’un côté, « les Français, les Grecs et d’autres Européens poussent Merkel à être plus solidaire et moins stricte », à l’image de ce collectif d’économistes qui plaide dans les colonnes du Monde pour une « restructuration et réduction de la dette grecque » et « un changement de trajectoire ». Les mesures de rigueur imposées à la Grèce depuis 2010, estiment-ils, ont été « pire que le mal, elles n’ont pas résolu la crise ».

De l’autre côté, les Allemands, y compris au sein du parti d’Angela Merkel, « sont contre l’idée de concessions trop généreuses faites à la Grèce. On reproche à la chancelière d’être trop laxiste, de permettre une union monétaire rongée par les dettes ».

Une sortie de la Grèce de la zone euro séduit une majorité des Allemands, au vu de certains sondages. Et la possibilité d’un Grexit temporaire fera même l’objet des scenarios présentés par le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, lors d’une réunion de l’Eurogroupe au début du mois de juillet 2015. 

« C’était pour mettre Tsipras le dos au mur », fait valoir Henrik Uterwedde. Une sorte de bras de fer, au cours duquel se joue, in fine, une sortie de la zone euro. « Peut-être que Schäuble a joué le rôle du "mauvais flic", et Merkel celui du "bon flic" pour qui l’unité de la zone euro prime. Mais la chancelière n’a jamais pensé que la Grèce sorte de l’euro. » 

Cela n’arrivera pas. Malgré un référendum en Grèce s’opposant aux nouvelles réformes demandées, un troisième plan de sauvetage de l’économie grecque de 86 milliards d’euros est conclu le 13 juillet 2015, avec lesdites réformes. Le texte est qualifié de « diktat » tant en France qu’en Allemagne (Une du Spiegel). 

Le fort rejet de la politique de Merkel donne d’ailleurs naissance à « l’AFD, qui deviendra un parti d’extrême droite. Mais à l’origine, ce sont des juristes, des économistes et des conservateurs qui créent ce parti, en opposition à la position considérée comme trop généreuse de Merkel envers la Grèce, ainsi qu’à tous les projets d’aide et de sauvetage des autres pays en difficulté de la zone euro », rappelle Jacob Ross du think tank allemand DGAP.

Une certaine souplesse dans l’application des règles

Quel bilan peut-on tirer ? La crise de la dette grecque a été l’occasion de réformer la zone euro avec la création d’une union bancaire en 2012 et la mise en place de nouvelles règles de stabilité et de surveillance budgétaire. 

Mais la question d’une politique budgétaire commune, qui se rapprocherait d’un modèle fédéral, n’a pas été résolue à ce moment-là, estime Jacob Ross : « Merkel n’a pas bloqué les avancées, mais elle n’est pas non plus allée plus loin. » 

Pendant cette crise, écrit le professeur d’économie Henrik Uterwedde dans la revue Allemagne d'aujourd'hui, « Merkel a été amenée à accepter une certaine souplesse dans l’application des règles de l’Union européenne monétaire définie par le traité de Maastricht », toujours à condition « que les principes de stabilité soient respectés ». 

Cette souplesse ira finalement plus loin. Angela Merkel, qui a refusé pendant la crise grecque toute mutualisation de la dette, finit par l’accepter lors de la crise actuelle du Covid-19. Les dettes de nombreux pays comme la France se sont envolées, bien au-delà des limites prévues. 

S’agit-il d’une simple parenthèse ? Une fois la crise du coronavirus finie, les règles de stabilité, si chères à l’Allemagne et à Merkel, devront-elles être à nouveau appliquées ? Le futur chancelier allemand aura la difficile tâche de répondre à ces questions.